Umweltpolitik

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Einleitung

Umweltpolitik, im vorherrschenden Verständnis dasjenige politische Handeln, dessen erklärtes Ziel der Umweltschutz ist, d. h. die Erhaltung der natürlichen (ökologischen) Umwelt als Lebensressource. Im weiteren Sinn gehören auch andere Dimensionen der Umwelt, also etwa die psychische und soziale Umwelt, in den Zuständigkeitsbereich der Umweltpolitik.

Umweltpolitische Vorschriften und Maßnahmen im weitesten Sinn wie Jagdschonzeiten, Brachejahre, Kanalisation, Hygiene und Müllabfuhr gibt es schon seit Jahrhunderten. Systematisch betrieben wird Natur- und Umweltschutz aber erst seit dem 20. Jahrhundert. Vorreiter waren die USA, wo Medienberichte über die schleichende Verseuchung der Natur durch Chemikalien Anfang der sechziger Jahre zahlreiche Bürgerinitiativen auf den Plan riefen und traditionelle Naturfreundevereine wie den Sierra Club und die National Audubon Society zu mächtigen Umweltorganisationen anwachsen ließen, die industrielle Umweltverschmutzer mit Prozessen überzogen. Die 1970 geschaffene Environmental Protection Agency (EPA) war die erste nationale Umweltbehörde der Welt. Mit dem Clean Air Act (1970) und dem Clean Water Act (1972), denen eine Flut von rund 13 000 Gesetzen, Verordnungen und Vorschriften folgte, wurden die ersten umfassenden Naturschutzgesetze verabschiedet.

In Europa begann sich die Umweltpolitik als eigenständiges Politikfeld erst herauszubilden, als es zu Beginn der siebziger Jahre unübersehbar wurde, dass die Menschheit aufgrund von Fahrlässigkeit im Umgang mit der Natur auf eine Krise von möglicherweise globalem Ausmaß zusteuert. Mit dazu bei trugen alarmierende Berichte wie Die Grenzen des Wachstums von 1972, in dem er Club of Rome wissenschaftlich akribisch die ökonomisch wie ökologisch mangelnde Zukunftsfähigkeit eines auf dem permanent wachsenden Verbrauch natürlicher Ressourcen beruhenden (Welt-)Wirtschaftsmodells deutlich machte.

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Nationale Umweltpolitik

Abgesehen von einem Gesetz zur Luftreinhaltung in den Industrie- und Kohlerevieren an Rhein und Ruhr aus den fünfziger Jahren datieren die ersten umweltpolitischen Ansätze in Deutschland aus der Zeit der sozialliberalen Regierungskoalition (1969-1982). Diese legte ein Sofortprogramm zum Umweltschutz (1970) und ein Umweltprogramm (1971) auf, in dem die bis heute gültigen Prinzipien der deutschen Umweltpolitik (Verursacherprinzip, Vorsorgeprinzip, Kooperationsprinzip) formuliert wurden. Trotz Rückschlägen in den Reformbestrebungen zogen diese Programme in den Folgejahren weit über 100 Gesetze und Verordnungen zum Umweltschutz nach sich, darunter so bedeutende wie das Abfallbeseitigungsgesetz (1972), das Bundesimmissionsschutzgesetz (1974), das Wasserhaushalts- und Wasserabgabengesetz (1976) sowie das Bundesnaturschutzgesetz (1976).

Dass die Umweltzerstörung und die Notwendigkeit, etwas dagegen zu unternehmen, ins öffentliche Bewusstsein vordrangen, war in erster Linie der Arbeit von Nichtregierungsorganisationen zu verdanken, die für eine ökologische Sensibilisierung der Bürger sorgten. Die aus der Antiatomkraftbewegung hervorgegangene Bürgerinitiativbewegung wandelte sich ab Mitte der siebziger Jahre zu einer umfassenden Ökologiebewegung, die zum Motor der staatlichen Umweltpolitik in Deutschland wurde. Sie brachte die Partei der Grünen hervor, die den Umweltgedanken in die Länderparlamente und 1983 auch in den Bundestag hineintrug und die etablierten Parteien – insbesondere die von 1982 bis 1998 regierende christlich-liberale Koalition – zu einer umweltpolitischen Akzentuierung ihrer Parteiprogramme zwangen, was sich in der Folge in drastischen Verschärfungen bestehender Umweltschutzgesetze niederschlug.

Zu einem Thema allerersten Ranges (nicht nur in Deutschland) wurde die Umweltpolitik unter dem Eindruck der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl. Das dilettantische Krisenmanagement des bis dahin für die Umweltpolitik mitverantwortlichen Bundesministeriums des Inneren führte 1986 zur Bündelung und organisatorischen Konsolidierung der umweltpolitischen Kompetenzen in einem eigenen Ressort, dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU). Ausgestaltung und Vollzug der Rahmenvorschriften des Bundes ist jedoch überwiegend Sache der Bundesländer und Kommunen geblieben, wo sich seit 1982 ein flächendeckendes Netz von Umweltministerien und Naturschutzbehörden etabliert hat. Die Bundesländer ihrerseits nehmen über Bundesrat, Umweltministerkonferenz, Facharbeitsgemeinschaften-Bund/Länder sowie Expertengremien wie den Sachverständigenrat für Umweltfragen auf den umweltpolitischen Normbildungsprozess im Bund Einfluss. Zu den verfassungsmäßig garantierten umweltpolitischen Kompetenzen der Kommunen gehören die Bereiche Wasser- und Energieversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung sowie alle umweltrelevanten Maßnahmen in der Verkehrs- und Bauleitplanung.

In der Amtszeit von Umweltminister Klaus Töpfer (1987-1994) setzte die Bundesrepublik Deutschland mit Vorschriften und Maßnahmen zu Luftreinhaltung, Kreislaufwirtschaft und Abfallrecycling Maßstäbe und übernahm eine umweltpolitische Vorreiterrolle in Europa. Nach einer Phase der Stagnation und Degression im Gefolge der wirtschafts-, finanz- und beschäftigungspolitischen Probleme nach der deutschen Wiedervereinigung setzte erst die rotgrüne Bundesregierung (1998-2005) wieder neue Zeichen in der Umweltpolitik, u. a. durch den Einstieg in den Ausstieg aus der Kernenergie, die ökologische Steuerreform, die Einführung einer formellen Nachhaltigkeitsstrategie, die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, das zweite Klimaschutzprogramm sowie eine stärkere Berücksichtigung von Umweltbelangen in der Energie-, Verkehrs-, Bau- und insbesondere der Agrarpolitik.

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Internationale Umweltpolitik

Die grenzüberschreitenden Dimensionen der Umweltzerstörung, die sozioökonomischen, -ökologischen und -politischen Kausalitäten und Verflechtungen, die Vielzahl der politischen Akteure und widersprüchlichen Interessen sowie die unterschiedlich ausgeprägten materiellen und technischen Handlungsmöglichkeiten führten schon bald zur Einsicht in die Notwendigkeit einer internationalen Koordination der Umweltpolitik.

Den Auftakt dazu bildete die United Nations Conference on the Human Environment (UNCHE) in Stockholm 1972, die trotz eines scharfen Interessengegensatzes zwischen Nord und Süd als Erfolg gewertet wurde; zum einen weil ein Aktionsplan aufgestellt wurde, der zusammen mit der Abschlusserklärung in vielen Staaten als Grundlage einer nationalen Umweltgesetzgebung diente, zum anderen wegen der Gründung des UN-Umweltprogramms (United Nations Environment Programme, UNEP) als eigener Umweltinstitution der Vereinten Nationen.

Welchen Stellenwert die Umweltpolitik inzwischen weltweit erlangt hatte, zeigte sich zwei Jahrzehnte später: 175 Staaten und 1 400 Nichtregierungsorganisationen beteiligten sich 1992 an der United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro. Vorbereitet wurde diese zweite wichtige Weltkonferenz durch die Arbeit und den Bericht der Internationalen Kommission für Umwelt und Entwicklung („Brundtland-Bericht”) von 1987, der das globale Ausmaß der Umweltzerstörung und der damit einhergehenden sozialen Verelendung aufzeigte und das Konzept des Sustainable Development (der nachhaltigen Entwicklung) in die internationale Diskussion einführte.

Der Erfolg der UNCED verdankt sich der Deklaration von Rio, der Wald-Erklärung und der Agenda 21 sowie den beiden völkerrechtlich verbindlichen Konventionen: der Klimarahmenkonvention und der Biodiversitätskonvention (siehe internationale Umweltschutzabkommen). Der „Geist von Rio” erwies sich als wegweisend für alle folgenden internationalen Umweltvereinbarungen. Indem er den industrialisierten Norden als Hauptverursacher der Umweltzerstörung erkannte und dem ärmeren Süden Spielräume im Umgang mit der Natur zugunsten eines Wirtschaftswachstums zubilligte, begründete er das „Prinzip der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung”.

Inzwischen sind für fast alle global relevanten Bereiche Verhaltensregeln aufgestellt worden, an die sich jedoch bei weitem nicht alle Staaten halten, u. a. weil geeignete Instrumente der Rechtsdurchsetzung fehlen. Die Grenzen der internationalen Kooperation in Sachen Umweltschutz wurden auf den Nachfolgetreffen der Rio-Konferenz, den Weltklimakonferenzen oder Klimagipfeln deutlich; als Hemmnis erweisen sich regelmäßig kurzfristige ökonomische und politische Interessen vereinzelter Industrieländer, die als Bremser der globalen Umweltpolitik auftreten und damit auch einige Entwicklungsländer zu einer Verweigerungshaltung animieren. So hatte man sich etwa auf dem Klimagipfel 1997 im Kyoto-Protokoll auf eine Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen geeinigt; zur Umsetzung des Protokolls aber kamen weder auf dieser noch auf den nachfolgenden Konferenzen konkrete Beschlüsse zustande, und für die Zeit nach Ablauf des Kyoto-Protokolls im Jahr 2012 legte man sich lediglich allgemein auf eine weitere Reduzierung der Treibhausgase fest, wiederum ohne konkrete Beschlüsse zu fassen. Verantwortlich dafür waren u. a. die USA, die sich als einer der größten Produzenten von Treibhausgasen weigerten, sich an die vereinbarten Ziele zum Klimaschutz zu halten.