Palästinensische Autonomiebehörde

1

Einleitung

Palästinensische Autonomiebehörde (Palestinian National Authority, PNA), das 1994 eingerichtete palästinensische Exekutivorgan in den autonomen palästinensischen Gebieten im Gazastreifen und im Westjordanland.

Die Palästinensische Autonomiebehörde entstand auf der Grundlage der Osloer Prinzipienerklärung (Declaration of Principles, siehe auch Oslo-Verträge), die am 13. September 1993 von Israel und der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) als der international anerkannten Vertretung der Palästinenser unterzeichnet worden war. In diesem Abkommen hatten sich die Vertragspartner unter dem Motto „Land gegen Frieden” grundsätzlich darauf geeinigt, im Verlauf einer fünfjährigen Übergangsperiode eine Übereinkunft für eine dauerhafte israelisch-palästinensische Friedensregelung zu finden. Als erste konkrete Schritte wurden u. a. der Rückzug der israelischen Truppen aus Teilen der besetzten Gebiete, und zwar aus Teilen des Gazastreifens und aus Jericho, festgelegt sowie die Übertragung von Befugnissen und Verantwortlichkeiten in diesen nun autonomen Gebieten an eine palästinensische Regierung, die Palästinensische Autonomiebehörde. Israelischer Rückzug und palästinensische Selbstverwaltung sollten in der Folgezeit sukzessive ausgeweitet werden. Weiterer integraler Bestandteil der Osloer Prinzipienerklärung war die Verpflichtung beider Seiten zur Aufnahme von so genannten Endstatus-Verhandlungen, die am Ende der Übergangsperiode in eine endgültige Friedensregelung münden sollten. Ebenso wie alle anderen Regelungen hatte auch die in dem Abkommen festgeschriebene palästinensische Regierung Übergangscharakter; auch ihre Tätigkeit sollte nach fünf Jahren – mit Erreichen des „Endstatus” – enden.

2

Die Autonomie-Abkommen und ihre Umsetzung

2.1

Die Oslo-Verträge

Am 4. Mai 1994 – fünf Monate später als geplant – unterzeichneten Israel und die PLO das Gaza-Jericho-Abkommen (auch Oslo-I-Abkommen), das die Umsetzung der in der Prinzipienerklärung festgeschriebenen ersten Phase der palästinensischen Selbstverwaltung regelte. In der Folge zog Israel seine Truppen aus etwa 60 Prozent des Gazastreifens (die übrigen 40 Prozent – jüdische Siedlungen und Militärposten – blieben unter israelischer Verwaltung) und aus Jericho ab; am 18. Mai 1994 war der Rückzug abgeschlossen. Zugleich ging die Verantwortung in den Bereichen Gesundheit, Soziales, Bildung, Kultur, Tourismus und direkte Besteuerung von der israelischen Zivilverwaltung in palästinensische Zuständigkeit über. Die palästinensische Gesetzgebungskompetenz in diesen (und weiteren in der Folgezeit den Palästinensern übertragenen) Bereichen wurde allerdings dadurch eingeschränkt, dass alle von der Autonomiebehörde erlassenen Gesetze und Verordnungen der Zustimmung durch die israelische Regierung bedurften. Für die Sicherheit in den Autonomiegebieten wurden palästinensische Polizisten (zunächst 9 000) zuständig. Eine eigenständige Außenpolitik blieb den Palästinensern verwehrt.

Bereits im Oktober 1993 hatte der Nationalrat der PLO ihren Vorsitzenden Jasir Arafat zum Vorsitzenden der Autonomiebehörde gewählt; am 29. Mai 1994 ernannte Arafat den Großteil der Mitglieder der 24-köpfigen Autonomiebehörde, am 1. Juli kehrte er nach 27 Jahren im Exil in den Gazastreifen zurück, und am 5. Juli wurde seine Regierung vereidigt. Hauptsitz der PNA wurde Gaza.

Am 29. August 1994 wurde ein weiteres israelisch-palästinensisches Abkommen unterzeichnet, das Abkommen über den Transfer der Zivilverwaltung, das die Grundlage schuf für die Ausweitung der palästinensischen Autonomieverwaltung in den Bereichen Gesundheit, Soziales, Bildung, Kultur, Tourismus und direkte Besteuerung auf das gesamte Westjordanland. Und auf der Basis dieses Abkommens baute die Autonomiebehörde im Gazastreifen und in Jericho die entsprechenden Behörden auf; im November 1994 nahmen diese ihre Arbeit auf.

Am 27. August 1995 schlossen Israel und die PNA ein Abkommen über den Transfer acht weiterer ziviler Kompetenzbereiche im Westjordanland an die Palästinenser: Arbeitsverwaltung, Öl- und Gasversorgung, Handel und Industrie, Landwirtschaft, Kommunalverwaltung, Versicherungen, Post und Statistik kamen nun in die Verantwortung der Autonomiebehörde.

2.2

Die Autonomiezonen

Am 24. September 1995, 14 Monate später als ursprünglich vorgesehen, kam nach langwierigen Verhandlungen im ägyptischen Taba das so genannte Israelisch-Palästinensische Interimsabkommen (auch Oslo-II-Abkommen, Taba-Abkommen, unterzeichnet am 28. September in Washington D.C.) zustande, das die palästinensische Autonomie im Westjordanland qualitativ und quantitativ ausweitete und die Wahlen zum Palästinensischen Autonomierat festschrieb. Laut dem Abkommen wurde das Westjordanland in drei Zonen mit abgestuften Autonomierechten für die Palästinenser unterteilt:

Zone A (etwa 3,5 Prozent des gesamten Westjordanlandes) umfasste die städtischen Ballungsräume Ramallah, Nablus, Bethlehem, Jenin, Kalkilya und Tulkarem; hier gingen alle zivilen und Sicherheitskompetenzen an die PNA über, israelische Militärpräsenz war untersagt. Bis Ende Dezember 1995 hatte sich die israelische Armee aus den genannten Städten zurückgezogen.

Zone B (etwa 25 Prozent des Westjordanlandes) umfasste die übrigen palästinensischen Städte, Flüchtlingslager und Dörfer im Westjordanland, insgesamt etwa 450 Orte, die allerdings – wie auch die Zone-A-Städte – kein geschlossenes Gebiet bildeten, sondern als Enklaven über das Westjordanland verteilt waren (daher gerne „Flickenteppich” oder „Inselreich Oslo” genannt). In der Zone B erhielt die PNA alle zivilen Kompetenzen, die Verantwortung für die Sicherheit verblieb bei der israelischen Militärverwaltung und wurde gemeinsam mit palästinensischen Sicherheitskräften umgesetzt.

Zone C (etwa 72 Prozent des Westjordanlandes), der größte Teil des Gebietes, verblieb unter israelischer Militärverwaltung; nur die Zivilangelegenheiten der palästinensischen Bevölkerung in der Zone C kam in die Zuständigkeit der PNA. In der Zone C liegen die israelischen Siedlungen und Militärgebiete sowie alle wichtigen Straßen und 80 Prozent der lebenswichtigen und umstrittenen Wasservorräte des Westjordanlandes.

Hebron, wo etwa 400 jüdische Siedler unter über 100 000 Palästinensern leben, erhielt einen Sonderstatus; hier erhielten die Palästinenser teilweise Autonomie, die Sicherheit blieb in der Zuständigkeit Israels. Die Sicherheit in den Autonomiegebieten des Westjordanlandes sollten 13 000 palästinensische Polizisten gewährleisten.

2.3

Befugnisse der Autonomiebehörde

Damit standen nun knapp 30 Prozent der Fläche des Westjordanlandes, aufgespaltet in eine Vielzahl territorialer Einheiten, unter der direkten (zivilen) Verwaltung der PNA, aber etwa 90 Prozent der palästinensischen Bevölkerung des Westjordanlandes. Grundlage der Autonomie war also in erster Linie die palästinensische Bevölkerung und nicht, wie von den Palästinensern eigentlich angestrebt, das Territorium. Generell verbesserte sich die Lage der Palästinenser im Westjordanland durch das Interimsabkommen nur bedingt: Israel hatte sich das Recht vorbehalten, die Autonomiegebiete jederzeit völlig abriegeln zu dürfen, was die israelische Regierung nach palästinensischen Terroranschlägen und anderen Zwischenfällen auch immer wieder tat und als Druckmittel verwendete. Konnten sich die Palästinenser vor Abschluss des Interimsabkommens und dessen Umsetzung zumindest noch relativ frei im Westjordanland bewegen, so wurden sie nun mehr und mehr auf ihre „Inseln” beschränkt. Neben der individuellen Bewegungsfreiheit zogen die territorialen Restriktionen außerdem weite Bereiche des zivilen Lebens in Mitleidenschaft, so etwa den gesamten Komplex Wirtschaft einschließlich Arbeitsplätze: Das Bruttosozialprodukt ging dramatisch zurück, die Zahl der Arbeitslosen – Zehntausende Palästinenser waren auf Arbeitsplätze in Israel bzw. außerhalb ihrer Autonomiegebiete angewiesen – stiegen ebenso rasant an. Der Finanzbedarf der PNA für den eigenen Apparat sowie für den Aufbau von Wirtschaft, Infrastruktur, Sozialwesen etc. wurde zu einem großen Teil durch Zuwendungen von etwa 50 Geberländern und -organisationen, darunter die Europäische Union (EU), in Höhe von mehreren Milliarden US-Dollar gedeckt.

Der zivilen Selbstverwaltung selbst waren in allen Verträgen seit der Prinzipienerklärung von 1993 enge Grenzen gesetzt: Der vertraglich festgeschriebenen Autonomie standen weitreichend Einspruchs- und Widerrufsrechte Israels gegenüber, durch die Autonomie sowie Handlungsfreiheit der PNA potentiell erheblich eingeschränkt wurde; die PNA war in praktisch allen Belangen von der israelischen Regierung abhängig. Das Verhältnis zwischen Israel und der PNA wurde vielfach als Verhältnis zwischen Kolonialmacht und Kolonie beschrieben. Die Ausgestaltung der Verträge zugunsten Israels trug der in Israel – auch bei der Arbeitspartei, die den Friedensprozess überhaupt erst auf den Weg gebracht hatte – weit verbreiteten Ablehnung eines unabhängigen Palästinenserstaates auf dem Boden der besetzten Gebiete Rechnung und erweckte von Beginn an den Verdacht, Israel sei trotz gegenteiliger Bekundungen nicht an einer tragfähigen Friedenslösung, d. h. an einer Zweistaatenlösung interessiert. Sichtbarer Ausdruck der israelischen Opposition gegen jegliche Zugeständnisse an die Palästinenser war die Ermordung des israelischen Ministerpräsidenten Itzhak Rabin durch einen rechtsradikalen Siedler im November 1995.

Am 20. Januar 1996 fanden entsprechend dem Interimsabkommen die Wahlen zum Palästinensischen Autonomierat, d. h. dem palästinensischen Parlament, sowie die Wahl des Vorsitzenden der PNA statt – laut Prinzipienerklärung hätten sie bereits spätestens im Juli 1994 abgehalten werden müssen. Aus den Autonomieratswahlen ging Arafats Fatah mit 50 der insgesamt 88 Mandate als absolut stärkste Kraft hervor; die Wahl zum PNA-Vorsitzenden gewann Arafat mit gut 87 Prozent der Stimmen. Am 12. Februar 1996 wurde Arafat vereidigt, und am 27. Juni 1996 wurde Arafats neue Regierung, die sich nun etwa zur Hälfte aus Mitgliedern des Autonomierats zusammensetzte, vom Autonomierat bestätigt und wurde damit demokratisch legitimiert.