Die historischen Essays in Encarta Enzyklopädie geben Kenntnisse und Einschätzungen führender Historiker wieder. R. Bin Wong von der University of California analysiert in diesem Beitrag die frühe Bildung der modernen europäischen Staaten. Dabei geht er besonders auf ein wichtiges Element der aufstrebenden Staaten ein und untersucht, wie deren Führer ihren Untergebenen politischen Einfluss im Austausch gegen finanzielle Unterstützung zusicherten und so ein labiles Mächtegleichgewicht wahren konnten.

Besteuerung und Repräsentation im frühen modernen Europa

Philipp II.

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Vom 13. bis zum 18. Jahrhundert erlebte die politische Struktur in Europa einen tief greifenden Wandel: Die zahlreichen kleinen Staatengebilde ohne einheitliche Organisation schlossen sich zu einem System zentralisierter Nationalstaaten zusammen. Mit der Bildung der neuen Nationen entwickelten einige Regierungen repräsentative Institutionen und Ideologien. Dies bedeutete, dass die Entscheidungen für das ganze Volk durch eine repräsentative Gruppe von Bürgern getroffen wurden.

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Die Prinzipien und Praktiken der Repräsentation entwickelten sich jedoch nicht überall in Europa. Die Einrichtung dieser Organe wurde stark durch das Verhältnis beeinflusst, das zwischen den Herrschern und den Eliten (ebenso vermögende wie einflussreiche Angehörige des Adels, des Klerus sowie mächtige Stadtbürger) bestand. Die Art und Weise, wie die Herrscher mit den Angehörigen dieser Eliten in Bezug auf finanzielle und politische Macht umgingen, prägte die Entwicklung der späteren Staatensysteme nachhaltig.

Die Beziehung zwischen den politischen Führern und den Eliten basierte auf dem bereits bestehenden Verhältnis zwischen dem Monarchen, dem niederen Adel, der Bourgeoisie (Stadtbevölkerung) und dem Klerus (Kirchenfunktionäre). Während des 12. und 13. Jahrhunderts riefen die Monarchen repräsentative Gruppen aus der Oberschicht zusammen, wobei es sich in der Regel um Großgrundbesitzer handelte, um über allgemeine Fragen – besonders über Besteuerung und Kriegsführung – einen Konsens auszuhandeln. Als Beispiele für diese ersten Zusammenschlüsse können das Britische Parlament und die Generalstände in Frankreich gelten.

Nachdem englische Barone 1214 gegen London gezogen waren, um gegen die von König Johann erhobenen hohen Steuern zu protestieren, unterzeichneten beide Parteien schließlich ein Dokument, das als Magna Charta bekannt wurde. Dieses Übereinkommen diente zur Begrenzung der steuerlichen Forderungen des Monarchen, zur Sicherung der persönlichen Freiheit sowie der Gerechtigkeit für alle Bürger. Der König verlangte im Gegenzug von seinen hochgestellten Getreuen, persönlich in seinem Parlament vertreten zu sein.

In Frankreich berief König Philipp IV., genannt der Schöne, im Jahr 1302 die Generalstände ein – eine Versammlung von Angehörigen des Klerus, des Adels und der städtischen Führer –, um über die Besteuerung des Eigentums der Kirche abzustimmen. Vom 14. bis ins frühe 17. Jahrhundert kamen sie regelmäßig zusammen, um über verschiedene Angelegenheiten zu sprechen, vor allem im Zusammenhang mit finanziellen Belangen. Um das 16. Jahrhundert hatten die Angehörigen der Oberschicht in England, Frankreich, Preußen und Spanien repräsentative Organe eingerichtet, die den starken, zentralistisch agierenden Herrschern die Zustimmung zu Steuererhebungen zusicherten.

Die Merkmale der jungen europäischen Staaten

Im Allgemeinen war die Bildung neuer europäischer Staaten dann erfolgreich, wenn eine zentralistische Macht große Gebiete unter einer expandierenden Verwaltung vereinte, die sich auf wirtschaftliche Reichtümer und militärische Schlagkraft stützen konnte. Dennoch entstanden nicht überall in Europa starke zentralistische Machtgebilde. In Polen und den Niederlanden verhinderten einflussreiche Eliten die Bildung einer Monarchie, was in beiden Ländern zu unterschiedlichen Ergebnissen führte. Polen war ein typisches Beispiel für einen Staat ohne starken Führer: Die Eliten waren so mächtig, dass sie die Machtergreifung durch einen König verhinderten, der Steuern erheben und damit eine Armee finanzieren könnte, um mit anderen Staatsoberhäuptern in Konkurrenz zu treten. Das Ergebnis aus dieser Haltung war, dass Polen häufig der Macht anderer europäischer Staaten unterlag und schließlich Land verlor. Die Niederlande entstanden aus der Union von sieben Provinzen, die sich gegen die spanischen Herrscher aufgelehnt hatten. 1588 errangen die Niederländer ihre Unabhängigkeit dank repräsentativer Organe, die sie zur Erhebung von Geldern gegründet hatten, um die spanische Armee mit eigenem Militär besiegen zu können – was schließlich gelang. Die Volksvertretungen der niederländischen Republik entwickelten sich zu funktionsfähigen Institutionen, mit deren Hilfe die Eliten Entscheidungen über Steuererhebungen und militärische Verteidigung treffen konnten. Durch die Nutzung der expandierenden Wirtschaft in den sieben Provinzen sowie einen regen Handel mit anderen Regionen Europas und der Welt schufen und bewahrten die niederländischen Handelseliten einen funktionsfähigen, wenngleich bescheidenen Staat.

Im 17. und 18. Jahrhundert bildeten sich überall in Europa starke zentralistische Staaten mit mächtigen Herrschern heraus, was zu harten Konkurrenzkämpfen um Land, Reichtümer und Bevölkerung führte. Aufgrund dieses Wettbewerbs sahen sich die Herrscher gezwungen, immer höhere Geldbeträge zu fordern, um damit ihre militärischen Streitkräfte zu finanzieren. Die politischen Führer stellten speziell dafür Beamte ab, die Steuern eintreiben sollten. Allerdings hing die Höhe der tatsächlichen Einnahmen immer von den Ressourcen und den Arbeitskräften eines Landes ab. Deshalb waren die europäischen Herrscher stets daran interessiert, die wirtschaftliche Produktivität zu steigern und den Handel zu intensivieren. Durch den Export von Gütern auf internationaler Ebene kam mehr Geld für die eigene Wirtschaft ins Land. Diese zusätzlichen Finanzmittel ermöglichten neue Investitionen und führten so zur Arbeitssteigerung sowie zur vermehrten Ausbeutung der vorhandenen Ressourcen. Für die Besteuerung der ansteigenden Produktion und des Handels mussten die Staatsoberhäupter häufig mit den Eliten ihres Landes über deren Zustimmung zu den neuen Regelungen verhandeln. Diese Notwendigkeit hatte die Stärkung der Bande zwischen Herrschern und den Angehörigen der oberen Gesellschaftsschichten zur Folge, was sich auch auf die Bildung der repräsentativen Organe des Staates auswirkte. Die Stabilität dieser Wechselbeziehung stellte die Grundlage für viele demokratische politische Institutionen dar, die sich im Laufe des 19. Jahrhunderts entwickelten.

Überall in Europa errangen die Eliten im Zuge der Staatengründung ihr Mitspracherecht. In England sicherte die Gründung des Parlamentes der Oberschicht die direkte Kontrolle über viele Entscheidungen der Regierung hinsichtlich ihrer Steuerpolitik. In Preußen waren die Eliten, meist Großgrundbesitzer, durch die Verwaltungsdienste in der Regierung vertreten. Die preußische Oberschicht verlor jedoch die durch die repräsentativen Organe ausgeübte Kontrolle über Steuererhebungen, als eben diese Organe durch einen Herrscher entmachtet wurden, der die Besteuerung der Städte einführte, um damit seine wachsenden Streitkräfte zu finanzieren. Das Britische Parlament entwickelte sich zwar zu einem echten Repräsentationsforum der Eliten, doch nur wenigen anderen europäischen Staaten gelang die Schaffung einer ähnlichen Institution. Die repräsentativen Organe agierten meist nur auf lokaler oder regionaler Ebene.

Die Beziehungen zwischen Staatsoberhaupt und Oberschicht waren in Ländern mit Systemen wie England oder Preußen weitaus stabiler als beispielsweise in Spanien oder Frankreich, wo die Eliten lediglich die Macht über regionale repräsentative Organe hatten. Im 16. und 17. Jahrhundert existierte in Spanien noch kein zentralistischer Staat. Das Königreich Spanien setzte sich zu jener Zeit aus mehreren kleineren Einheiten zusammen, darunter die Reiche von Aragon, Valencia, Katalonien und Kastilien. In Aragon wurden die öffentlichen Finanzen vom Parlament kontrolliert; dies galt auch für Valencia und Katalonien. Aragon entrichtete nur einen kleinen Beitrag für das Budget des spanischen Königs. Kastilien, das die Haupteinkommensquelle für die spanische Monarchie darstellte, bezog einen Teil seiner Einkünfte aus dem aus Amerika kommenden Silber. Während des 16. Jahrhunderts verstärkten die Cortes, das kastilische Parlament, ihre Rolle in der Finanzpolitik, indem sie die Entscheidungen für die Berechtigung und die Höhe von Steuererhebungen trafen. Nach 1620 schränkte König Philipp IV. jedoch die Zuständigkeit der Cortes im Bereich Steuerpolitik erfolgreich ein. Die politischen Organe der Oberschicht, die sich mit Entscheidungen über Besteuerungen befassten, waren nicht in der Lage, weitere Mitspracherechte in anderen für repräsentative Regierungen typische Bereichen zu entwickeln, bevor sie diese wichtige und grundlegende Fähigkeit verloren.

In Frankreich schienen weder der König noch die Angehörigen der Oberschicht nach 1614 die Versammlungen der Generalstände weiterführen zu wollen. Der König fürchtete, dass die vereinten Generalstände eine starke Opposition gegen seine beabsichtigten Steuererhebungen darstellen könnten. Für ihn war es einfacher, mit den Eliten auf regionaler Ebene zu verhandeln. Die Oberschicht wiederum interessierte sich kaum für die gemeinsamen Probleme der verschiedenen Regionen. Im Gegensatz zum Britischen Parlament, das seine ursprüngliche Zuständigkeit als Verhandlungspartner in Steuerfragen auf andere Gebiete ausgedehnt hatte, waren die Mitglieder der französischen Generalstände nicht bereit, über andere Belange als die Steuerpolitik zu sprechen.

Rechte und Freiheiten in den frühen Repräsentationsstaaten

Der Versuch eines Monarchen, ohne die Zustimmung der repräsentativen Organe neue Steuern zu erheben, stieß oftmals auf den Widerstand der Oberschicht oder führte schlimmstenfalls zu größeren Aufständen. Die Tatsache, dass in Frankreich während des 17. Jahrhunderts besonders hohe Besteuerungen erfolgten, lag zum Teil in der Strategie des Königs begründet, der Oberschicht als Gegenleistung für die Steuern mehr Freiheiten bzw. Privilegien zuzugestehen. Ab 1640 jedoch, als die französische Regierung den Krieg gegen die Habsburger durch die Erhebung neuer Steuern von Amtsinhabern, Pariser Großgrundbesitzern und dem Adel finanzieren wollte, protestierten diese Eliten gegen die geplanten Zahlungen. Das Pariser Parlament forderte eine weiter reichende Beteiligung an den Entscheidungen des Monarchen im Bereich der Finanzpolitik.

Der Aufstand des Parlaments von 1648 bis 1653, die so genannte Fronde, illustrierte die Schwäche der französischen Monarchie zur Mitte des 17. Jahrhunderts sowie die Unfähigkeit der Oberschicht, aus dieser Opposition eine stabilere Autorität in Steuerfragen und anderen staatlichen Belangen aufzubauen. Wenn der König befürchtete, dass sich eine bestimmte Region gegen neue Steuern stellen würde, berief er das betreffende regionale Parlament einfach nicht ein. Um 1700 stimmten nur 30 Prozent der Gebiete Frankreichs, die durch Provinzstaaten vertreten wurden, über steuerpolitische Entscheidungen ab. Die Mitglieder dieser Staaten wurden im Allgemeinen dazu überredet, neue Steuererhebungen zu akzeptieren, weil sie im Gegenzug dafür manchmal Vergünstigungen erhielten oder der König ihnen Bitten erfüllte. Der Protest der Oberschicht auf lokaler Ebene hatte den Schutz dieser Privilegien vor dem Zugriff des Monarchen zum Ziel.

Im 17. Jahrhundert waren die Begriffe von Recht und Freiheit in Europa mit Standesprivilegien statt mit persönlichen Idealen verknüpft. Der Schutz dieser Freiheiten diente zumeist der Vermeidung willkürlicher Besteuerung. Beim Aufstand der Niederländer gegen die Spanier im Jahr 1588 ging es nicht um die Durchsetzung irgendwelcher Prinzipien von Recht und Freiheit, sondern vielmehr um die Bewahrung und Stärkung der Freiheiten, die sich die niederländischen Städte und Provinzen bereits Jahrhunderte zuvor erkämpft hatten. Denn während der nominalen Herrschaft des Heiligen Römischen Reiches, des Herzogs von Burgund und der habsburgischen Monarchie Spaniens hatten die niederländischen Städte und Provinzen eine hohe Autonomie genossen. König Philipp II. benötigte jedoch mehr Geld für den Kampf gegen die Osmanen und versuchte, den Niederländern zusätzliche Steuern aufzubürden. Diese aber lehnten sich gegen die spanische Herrschaft auf und gründeten eine Republik. In den folgenden 80 Jahren versuchten die Spanier wiederholt, die so genannten aufständischen Provinzen wieder in ihre Gewalt zu bekommen. In diesem Fall bezogen sich die Begriffe Recht und Freiheit mehr auf Volksgruppen als auf Einzelpersonen.

In Spanien existierte ein ähnlicher Fall: Dort waren 18 Städte in den kastilischen Cortes vertreten, wobei manche Städte sich das Recht erkauft hatten, direkt vom Königshof verwaltet zu werden. Dadurch waren die betreffenden Städte nicht mehr von den Beamten der Provinzen und der Distrikte abhängig. Wann immer es um den Bereich Besteuerung ging, bedeutete Freiheit den Schutz des Eigentums vor der Erhebung neuer Steuern ohne die vorherige Zustimmung der Betroffenen.

Zahlreiche Staaten verfügten nur über eine einzige repräsentative Institution, die aus den Mitgliedern der Oberschicht bestand und mit dem Monarchen über Angelegenheiten wie z. B. Befugnisse und Macht verhandelte. In Frankreich traten die Könige jedoch in Bezug auf Steuerfragen mit verschiedenen Eliten separat in Verhandlungen. Zum einen verfügte der König dadurch über eine größere Macht, da die Eliten nicht als übergreifende Institution für das ganze Land organisiert waren. Zum anderen jedoch musste der Monarch Verhandlungen auf niedrigerer Ebene führen, was bei einer zentralen Institution nicht nötig gewesen wäre. Das französische System schien vor allem zu Beginn des 18. Jahrhunderts von Vorteil; um 1780 jedoch hatte die Monarchie mit einer Finanzkrise zu kämpfen, da der König nicht in der Lage war, die Eliten zur Unterstützung seiner Steuerpolitik zu bewegen, um seine durch den Krieg verursachten Schulden zu bezahlen.

Im 17. und 18. Jahrhundert war die britische Monarchie nicht mehr fähig, genügend Einnahmen zu erzielen, um Kriege ohne Zustimmung eines Parlaments zu finanzieren, das Gesetze verabschiedete und Steuern genehmigte. Ein wichtiges Merkmal der britischen (und daher auch der amerikanischen) Politik war die Verbindung zwischen Besteuerung und Repräsentation. In Frankreich entstand eine ähnliche Verknüpfung, die sich jedoch weitaus dramatischer entwickelte. Aufgrund einer Finanzkrise in Frankreich um das Jahr 1780 war der König gezwungen, die Generalstände einzuberufen, die seit 1614 nicht mehr zusammengetreten waren. Wenn der König mit seiner Bitte um Zustimmung für Steuererhöhungen bei den Generalständen erfolgreich gewesen wäre, hätte die Französische Revolution vielleicht nicht stattgefunden. Vor allem der dritte Stand, der weder dem Adel noch dem Klerus angehörte, bestand darauf, in finanzpolitischen Entscheidungen eine wichtigere Rolle zu spielen. Das Ergebnis dieser Situation war die Französische Revolution, die im Jahr 1789 der Monarchie in Frankreich ein Ende setzte.

Durch die Französische Revolution waren neue politische Strömungen entstanden, die sich im 19. Jahrhundert zu einer Wechselbeziehung zwischen Demokratie, Staatsbürgerschaft und individuellen Rechten entwickelte. Im 19. Jahrhundert verlor die Verbindung zwischen Repräsentation und Steuererhebung allmählich an Bedeutung, da der steuerliche Druck geringer wurde. Das Nachlassen dieses Drucks war durch die Industrialisierung bedingt, die zu einer erheblichen Steigerung der wirtschaftlichen Produktivität führte. Gleichzeitig gingen die Ausgaben für Kriegsangelegenheiten zurück.

Trotz dieser Veränderungen stellten sich die Herrscher weiterhin die Frage nach der Besteuerung der Eliten. Sie befanden sich in einem Dilemma: Sollten sie der Oberschicht hohe Steuern auferlegen, weil deren Angehörige wohlhabend waren, oder sollten sie aufgrund der Wichtigkeit der Eliten nur wenig Geld von ihnen verlangen? Da die politischen Führer weniger auf Steuern angewiesen waren, die Wirtschaft ein starkes Wachstum verzeichnete und immer mehr Menschen in der Lage waren, zumindest einen kleinen Betrag an Steuern zu entrichten, gewann das Prinzip der progressiven Besteuerung zusehends mehr Anhänger. Bei diesem System richtet sich die Höhe der Steuern nach dem Einkommen des Steuerzahlers. Die progressive Besteuerung fand im Zuge des Wandels der politischen und sozialen Gründe für die Erhebung von Steuern eine immer breitere Anwendung.

In einigen Ländern hatte die Besteuerung jedoch noch direkten Bezug zum politischen Mitspracherecht. So wurde z. B. in Preußen das Wahlrecht nur denjenigen zugebilligt, die auch Steuern entrichteten, wobei sich die Gründe für diese Bedingung änderten. Früher hatten sich die Herrscher nur an die Eliten gewandt, um Unterstützung für ihre Steuerpolitik zu erhalten. Im 19. Jahrhundert versuchten sie hingegen, weitere Teile der Gesellschaft in ihr Steuersystem einzubinden. Dies geschah weniger aufgrund der Steuerbeiträge der Bevölkerung, sondern vielmehr aus Furcht vor möglichen Aufständen. Mit der Gewährung des Wahlrechts bzw. der Verleihung der Staatsbürgerschaft richteten sich die Staatsoberhäupter an verschiedene soziale Schichten. Das Wahlrecht an die Bürger stellte ein profundes Mittel dar, um sich der Zustimmung einer wachsenden Zahl von Menschen zu versichern, die Anteil am politischen Entscheidungsprozess nehmen wollten. Die Verleihung der Staatsbürgerschaft, ein Grundelement von repräsentativen Demokratien, fand in den europäischen Ländern statt, in denen die repräsentativen Institutionen der Eliten schon während des 17. und 18. Jahrhunderts eine bedeutende Rolle gespielt hatten.

Im 19. Jahrhundert änderte sich in Europa das Verhältnis der Staatsmacht zu ihren Bürgern. Eine zentralistische Regierung konnte es sich nicht länger erlauben, nur die Eliten zu berücksichtigen. Das Aufkommen neuer sozialer Gruppen und neuer Organisationsformen von Gesellschaften konfrontierte die Herrschenden mit verschiedenen Herausforderungen, die diese je nach Flexibilität oft auch meisterten. Die zentralistischen Regierungen stellten ihren Untergebenen mehr Dienstleistungen und Güter zur Verfügung, so Bildung und soziale Sicherheit. Die Staaten forderten von der breiten Bevölkerung jedoch auch mehr, vor allem im Hinblick auf Steuern und die Wehrpflicht für junge Männer.

Eine Demokratie kennzeichnet natürlich mehr als das Wahlrecht. Im Zuge der Expansionsbewegungen vieler Staaten im 19. und 20. Jahrhundert entwickelten sich verschiedene Herausforderungen für die Regierungen, die zusehends mehr Möglichkeiten hatten, auf Wirtschaft und Gesellschaft Einfluss zu nehmen. Außerdem stellten auch immer mehr Menschen Forderungen politischer oder ökonomischer Natur, darunter bessere Arbeitsbedingungen und mehr soziale Dienstleistungen. Dies trug zum Niedergang bestimmter Machtsysteme bei. Im 19. Jahrhundert vollzog sich das Zugeständnis politischer Rechte für weite Teile der europäischen Gesellschaften vor allem in Gebieten, in denen die Oberschicht schon seit langem in politischen Institutionen vertreten war. Die Stärke dieser Basis hing oft davon ab, ob diese Institutionen in der wichtigsten Angelegenheit der frühen europäischen Staaten das Sagen hatten – der Erhebung von Steuern.

Die Folgen der Wechselbeziehung zwischen Staatsbildung, Steuererhebung und repräsentativer Einbindung sozialer Schichten in Europa waren selbst noch im 20. Jahrhundert ersichtlich. Demokratische Institutionen entstehen eher dann, wenn Regierungen Fragen der Steuererhebung nicht nur mit der Oberschicht, sondern mit der Gesamtbevölkerung diskutieren müssen. Dies wiederum ist dann der Fall, wenn der Staat seine Einkünfte aus dem eigenen Land bezieht, in welchem sich Industrie und Handel entwickeln und wo der Wohlstand auf einen großen Teil der Bevölkerung verteilt ist. Wenn ein Staat zur Gewinnung von Ressourcen vom Ausland oder von reichen Großgrundbesitzern im Inland abhängig ist, besteht ein geringeres Interesse an der Entstehung von demokratischen Institutionen.

Zum Autor: R. Bin Wong ist Dozent für Geschichte und Sozialwissenschaften an der University of California, Irvine. Er ist der Autor von China Transformed: Historical Change and the Limits of European Experience (Die Veränderungen in China: Historischer Wandel und die Grenzen der europäischen Erfahrung) und zahlreichen anderen Publikationen.

Erscheint in:

Steuern; Adel; Niederlande; Nationalstaat; Spanien; Europa; Französische Revolution; Zentralismus; Polen; Frankreich; Bourgeoisie; England