1.

Einleitung

Parteienfinanzierung, diejenigen Geldmittel, die zur Finanzierung der politischen Arbeit und der laufenden Verwaltungs- und Personalkosten der politischen Parteien notwendig sind und die sich aus Spenden, Mitgliedsbeiträgen, Abgaben der Mandatsträger und sonstigen Einnahmen der Parteien sowie aus staatlichen Zuschüssen zusammensetzen.

In der Bundesrepublik Deutschland regeln die Abschnitte IV bis VI (Artikel 18-31) des Parteiengesetzes (in der Fassung vom 31. Januar 1994, zuletzt geändert am 28. Juni 2002) den sensiblen Bereich der Parteienfinanzierung sowie die Pflicht der Parteien zur öffentlichen Rechenschaftslegung über die Herkunft und die Verwendung ihrer Mittel.

Der staatliche Anteil an der Parteienfinanzierung bemisst sich nach der „Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft”, die wiederum am Wahlerfolg der Parteien sowie ihren Einnahmen aus Spenden und Beiträgen bemessen wird. Demnach erhält jede Partei, wenn sie bei der letzten Bundestags- oder Europawahl mindestens 0,5 Prozent bzw. bei der letzten Landtagswahl mindestens 1 Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnte, bis zu einer Gesamtzahl von vier Millionen Stimmen für jede für sie abgegebene Stimme 0,85 Euro, für jede weitere Stimme 0,70 Euro. Außerdem erhalten die Parteien 0,38 Euro für jeden Euro, den sie in Form einer Spende oder eines Mitgliedsbeitrages seitens einer natürlichen Person als Zuwendung erhalten haben, sofern die Zuwendung 3 300 Euro pro Jahr und Person nicht übersteigt. Für die staatliche Parteienfinanzierung legt das Parteiengesetz eine absolute Obergrenze für die Gesamtsumme aller staatlichen Aufwendungen für die Parteien fest sowie eine relative Obergrenze für jede einzelne Partei. Die absolute Obergrenze liegt bei 133 Millionen Euro. Die relative Obergrenze für die staatliche Finanzhilfe ist die Summe der von der Partei jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen, d. h., die staatliche Zuwendung darf entsprechend dem Grundsatz, dass eine Partei nicht überwiegend staatlich finanziert werden darf, höchstens 50 Prozent der Gesamteinnahmen der Partei ausmachen. In der Praxis übersteigen die Gesamtansprüche aller zuschussberechtigten Parteien regelmäßig die absolute Obergrenze, so dass die Zuschüsse an die einzelnen Parteien proportional gekürzt werden müssen, die Parteien also nicht die vollen, ihnen nach dem Parteiengesetz zustehenden Zuschussbeträge erhalten.

Die nichtstaatliche Parteienfinanzierung setzt sich vor allem aus Mitgliedsbeiträgen, Abgaben der Mandatsträger, Spenden natürlicher und juristischer Personen, Einnahmen aus Parteivermögen und „sonstigen Einnahmen” zusammen. In Bezug auf Einnahmen aus Spenden sind den Parteien einige Beschränkungen auferlegt: Spenden von u. a. politischen Parteien, Parlamentsfraktionen, gemeinnützigen oder kirchlichen Körperschaften, Berufsverbänden dürfen nicht angenommen werden, ebenso Spenden, die erkennbaren Bestechungscharakter haben, sowie anonyme Spenden, sofern sie einen Betrag von 500 Euro übersteigen. Spenden eines Zuwenders, die 10 000 Euro pro Jahr übersteigen, müssen unter Angabe des Spenders und der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden. Wenn eine Partei dennoch Spenden annimmt, die nicht den Bestimmungen des Parteiengesetzes entsprechen, oder Spenden nicht in ihrem Rechenschaftsbericht veröffentlicht, dann verliert sie den Anspruch auf staatliche Zuwendungen in Höhe des Doppelten des in Frage stehenden Betrags.

In Reaktion auf die Parteispendenaffäre der CDU (siehe unten) verschärfte der Gesetzgeber das Parteiengesetz in einigen Punkten. Waren bisher bei Verstößen gegen die im Parteiengesetz geregelte Parteienfinanzierung nur finanzielle Sanktionen gegen die betroffene Partei möglich, so können nun die Verantwortlichen für derartige Verstöße persönlich belangt werden: Strafbar macht sich nun, wer unrichtige Angaben über Einnahmen oder Vermögen der Partei im Rechenschaftsbericht bewirkt oder einen unrichtigen Rechenschaftsbericht abgibt sowie wer als Empfänger eine Spende in Teilbeträge stückelt oder ein Spende nicht unverzüglich an die für Finanzangelegenheiten zuständige Stelle der Partei weiterleitet; sanktioniert werden solche Verstöße mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren bzw. mit einer Geldstrafe. Barspenden sind nur noch bis zu einer Höhe von 1 000 Euro zugelassen; Spenden ab 50 000 Euro müssen unverzüglich dem Bundestagspräsidenten gemeldet und von diesem veröffentlicht werden. Nicht angenommen werden dürfen so genannte Einflussspenden oder „Dankeschön-Spenden”, also Spenden, „die der Partei erkennbar in Erwartung oder als Gegenleistung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt werden”.

Um größtmögliche Transparenz im Bereich der Parteienfinanzierung zu gewährleisten, unterliegen in der Bundesrepublik alle Parteien der Buchführungs- und Rechenschaftspflicht. Die Parteien haben alljährlich beim Bundestagspräsidenten einen von einem unabhängigen Wirtschaftsprüfer geprüften Rechenschaftsbericht abzuliefern, in dem nach den Vorgaben des Artikels 24 des Parteiengesetzes sämtliche Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte, Verpflichtungen und Verbindlichkeiten der Partei sowie ihrer Landesverbände und nachgeordneten Gebietsverbände zu verzeichnen sind. Legt eine Partei in der vorgeschriebenen Frist keinen den Bestimmungen des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht vor, so verliert sie den Anspruch auf staatliche Zuwendungen.

2.

Spenden- und Finanzaffären

In den achtziger Jahren erschütterte die so genannte Flick-Affäre die bundesdeutsche Parteienlandschaft, insbesondere FDP, CDU und CSU, und führte zum Rücktritt bzw. zur Verurteilung einiger führender Politiker. Besonders eklatanter Verstöße gegen die im Parteiengesetz geregelte Parteienfinanzierung hatte sich, wie ab Ende 1999 ans Licht kam, jedoch schon seit den sechziger Jahren die CDU schuldig gemacht. In den sechziger Jahren verfügte die CDU über Geheimkonten in der Schweiz, über die bis Ende der siebziger Jahre Millionenbeträge, die von der als Geldwaschanlage fungierenden Staatsbürgerlichen Vereinigung (SV) stammten, verschoben und zum Teil in bar nach Deutschland zurücktransferiert wurden. 1983 deponierte der hessische CDU-Landesverband – im Vorfeld der Neufassung des Parteiengesetzes – über 20 Millionen DM, die wahrscheinlich ebenfalls über die SV an die CDU gelangt waren, auf Schweizer Konten; Teile des Geldes flossen in den Folgejahren falsch deklariert (zum Teil als „jüdische Vermächtnisse”) nach Hessen zurück, darunter auch 1,5 Millionen DM, mit denen rechtswidrig der (erfolgreiche) Landtagswahlkampf der hessischen CDU 1999 finanziert wurde. Des Weiteren tauchten in den Rechenschaftsberichten der CDU für die Jahre 1989 bis 1998 insgesamt etwa zwölf Millionen DM auf, deren Herkunft nicht mehr nachvollzogen werden konnte. Und schließlich kam ans Licht, dass eine ganze Reihe von Spenden nicht ordentlich verbucht und somit auch von keinem Rechenschaftsbericht erfasst worden war, so u. a. eine Spende in Höhe von einer Million DM, die der Rüstungslobbyist Karlheinz Schreiber 1991 dem CDU-Schatzmeister Walter Leisler-Kiep in bar übergab, sowie die 100 000 DM, die derselbe Schreiber 1994 dem damaligen CDU/CSU-Fraktionschef Schäuble überreichte; außerdem jene etwa zwei Millionen DM, die der damalige Bundeskanzler und Parteivorsitzende Kohl in den Jahren 1993 bis 1998 an Spenden sammelte und an der offiziellen Partei-Buchführung vorbei schleuste und über deren Herkunft er die Aussage verweigerte, sowie die Spenden, die Kohl, wie er schließlich eingestand, auch schon in den Jahren 1989 bis 1992 illegal gesammelt hatte. Außerdem ergab sich, dass es unter dem Vorsitz Kohls zahlreiche verdeckte Parteikonten gegeben hatte, über die außer dem Vorsitzenden nur ein äußerst kleiner Kreis Kenntnis hatte.

In einer ersten Sanktionsmaßnahme verpflichtete Bundestagspräsident Thierse im Februar 2000 die CDU zur Rückzahlung von über 41 Millionen DM (21 Millionen Euro), die die Partei 1999 auf der Grundlage ihres Rechenschaftsberichtes für das Jahr 1998 an staatlichen Zuschüssen erhalten hatte. Dieser Rechenschaftsbericht wies die etwa 18 Millionen DM, über die der hessische Landesverband noch immer auf Konten im Ausland verfügte, nicht aus und entsprach nach Thierses Auffassung nicht den Bestimmungen des Parteiengesetzes, womit die Partei für das Jahr 1999 ihren Anspruch auf diejenigen staatlichen Zuschüsse verwirkt hatte, die sich an den Zuwendungen an die Partei bemessen. Im Juni 2000 erfolgte eine weitere Rückzahlungsforderung an die CDU in Höhe von 6,5 Millionen DM für die von Kohl in den Jahren 1993 bis 1998 illegal gesammelten Spenden und im Dezember 2000 eine dritte in Höhe von 3,4 Millionen DM für eine Reihe „kleinerer” Unregelmäßigkeiten.

Mit der Spenden- und Finanzaffäre der CDU befassten sich Untersuchungsausschüsse des Bundestages und des Hessischen Landtages; der Untersuchungsausschuss des Bundestages hatte insbesondere die Aufgabe, zu klären, inwieweit im Zusammenhang u. a. mit einem Panzergeschäft mit Saudi-Arabien und dem Verkauf der ostdeutschen Leuna-Raffinerie und der Minol-Tankstellen an den französischen Konzern Elf Aquitaine gegen die Bestimmungen des Parteiengesetzes finanzielle Zuwendungen an die damaligen Regierungsparteien CDU, CSU und FDP oder einzelne Funktionsträger geflossen sind und möglicherweise den politischen Entscheidungsprozess beeinflusst haben. Allerdings gelang es dem Bundestags-Untersuchungsausschuss trotz zahlreicher Befragungen nicht, Licht in das Dunkel aller Zahlungen und Beträge dubioser Herkunft sowie der von Kohl illegal gesammelten Spenden zu bringen. In seinem im Juni 2002 vorgelegten Abschlussbericht stellte er jedoch offensichtliche Zusammenhänge zwischen Spenden sowie anderen Zahlungen an die CDU und politischen Entscheidungen der Regierung Kohl fest; und der Abschlussbericht äußerte zudem die von einigen Anhaltspunkten gestützte Vermutung, dass die von Kohl gesammelten illegalen Spenden aus versteckten Depots stammten und nicht von Spendern, deren Namen und damit die Herkunft der Spenden preiszugeben sich Kohl unter Hinweis auf sein Ehrenwort gegenüber diesen Spendern geweigert hatte.

Im Januar 2001 hob das Verwaltungsgericht Berlin, vor dem die CDU die von Thierse verhängte Rückzahlungsforderung über 41 Millionen DM angefochten hatte, die Strafe als rechtswidrig auf. Als Begründung führte das Gericht an, dass die Partei einen inhaltlich zwar falschen, formal aber korrekten Rechenschaftsbericht für 1998 abgeliefert und somit die Voraussetzungen für den Erhalt der staatlichen Zuschüsse erfüllt habe; denn dem Parteiengesetz sei nicht zu entnehmen, ob ein Rechenschaftsbericht nur formell oder auch materiell korrekt sein müsse. Damit machte das Gericht auf ein schweres Defizit im bisher geltenden Parteiengesetz aufmerksam: In seiner bisherigen Formulierung verlange das Parteiengesetz lediglich, zumindest nach der Auffassung des Berliner Verwaltungsgerichts, dass eine Partei ihren Rechenschaftsbericht pünktlich und formal korrekt einzureichen habe, um die staatlichen Zuschüsse zu erhalten. Ob der Rechenschaftsbericht auch materiell und „moralisch” korrekt sein müsse – darüber sage das Gesetz nichts aus. Im Juni 2002 hob das Oberverwaltungsgericht Berlin dieses Urteil wieder auf, und zwar mit der Begründung, dass ein Rechenschaftsbericht nicht nur formal, sondern auch inhaltlich korrekt zu sein habe. Im Februar 2003 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht dieses Urteil. Die CDU legte daraufhin Verfassungsbeschwerde gegen die Urteile der Verwaltungsgerichte ein; jedoch wies das Bundesverfassungsgericht im September 2004 die Beschwerde zurück, d. h., die CDU musste die 21 Millionen Euro zurückzahlen. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hatte dieser Rechtsstreit ein Ende.

Im März 2001 stellte das Landgericht seine Anfang 2000 wegen des Verdachts der Untreue gegen Kohl aufgenommenen Ermittlungen gegen die Zahlung von 300 000 DM ein. Die Zahlung war nicht als Strafe oder Schuldeingeständnis zu werten, und Kohl blieb nach der Einstellung des Verfahrens im juristischen Sinne unschuldig. Die Ermittlungen hatten sich auf Kohls Spendensammelaktionen bezogen und die Tatsache, dass die Spenden auf keinem Parteikonto und in keinem Rechenschaftsbericht erschienen waren. Die Einstellung des Verfahrens wurde auch hier wieder mit einer „unklaren Rechtslage” begründet.

Im Oktober 2002, kurz nach den Bundestagswahlen, ereilte die FDP eine neuerliche Spendenaffäre: Ihr nordrhein-westfälischer Landesvorsitzender Jürgen Möllemann hatte ein umstrittenes antiisraelisches Wahlkampf-Flugblatt aus einem Sonderkonto in Höhe von 840 000 Euro finanziert. Gespeist worden war das Konto laut Möllemanns erster Aussage von einer Vielzahl von Spendern; jedoch stellte sich bald heraus, dass ein Großteil der Spender fingiert war. In der Folge gab Möllemann zu, dass die 840 000 Euro aus seinem Privatvermögen stammten und, gestückelt in zahlreiche Einzelbeträge, bei verschiedenen Banken unter teils erfundenen Namen als Spende auf das Sonderkonto eingezahlt worden waren. Durch die Stückelung des Betrags wurde die im Parteiengesetz festgeschriebene Verpflichtung zur Offenlegung von Spende und Spender ab einem Spendenbetrag von 10 000 Euro umgangen. Bei der tiefer gehenden Untersuchung des Finanzgebarens des nordrhein-westfälischen FDP-Landesverbandes wurden zudem für die Jahre 1999 und 2000 verschleierte Spenden in einer Höhe von insgesamt etwa 600 000 Euro aufgedeckt; die FDP sah sich nun mit der Gefahr einer Strafzahlung in Höhe von 1,8 Millionen Euro an die Bundestagsverwaltung konfrontiert.

Schon im Februar 2000 hatte eine von Bundespräsident Johannes Rau eingesetzte Kommission zur Überprüfung der Parteienfinanzierung die Arbeit aufgenommen; diese Kommission wurde aber nicht aus Anlass der Finanzaffäre der CDU installiert, sondern sie konstituierte sich laut den Vorschriften des Parteiengesetzes, dem zufolge zu jeder Amtsperiode eines Bundespräsidenten eine solche Kommission einberufen werden muss. Ab Dezember 2001 beriet der Bundestag über einen Gesetzentwurf zur Änderung des Parteiengesetzes bzw. der die Parteienfinanzierung betreffenden Passagen, der deutliche Bezüge zu der CDU-Parteispendenaffäre aufwies und auf die Empfehlungen der Kommission zurückgriff. Von den ursprünglich teilweise sehr weit reichenden Vorschlägen blieb in der Gesetzgebung am Ende jedoch infolge der widersprüchlichen Positionen der Parteien nur ein Kompromiss übrig. Wichtigste Neuerung in der am 19. April 2002 vom Bundestag verabschiedeten Änderung zum Parteiengesetz war der neu hinzugefügte § 31d, der Freiheits- und Geldstrafen bei Verstößen gegen die im Parteiengesetz geregelte Parteienfinanzierung vorsieht. Im Mai 2004 legte die von Rau eingesetzte Kommission ihren Abschlussbericht vor. Darin würdigte die Kommission die während ihrer Amtszeit vorgenommenen Verbesserungen, mahnte aber noch weiter gehende Maßnahmen im Sinne einer größeren Transparenz bei der Parteienfinanzierung an.